李龙 朱程斌：建国70年以来党的政策和法的关系 | 法宝推荐
【作者】李龙（武汉大学人文社科资深教授，博士生导师）；朱程斌（武汉大学法学院博士研究生）
【来源】《甘肃政法学院学报》2019年第4期（文末附本期期刊要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：党的政策和法的关系，是中国法学的基础性问题。二者效力和地位是伴随着革命和改革任务而产生相应变化的，总体上政策引领着法律的建设，并向注重法治（制）的方向发展。但具体运行中，二者具有对立性。由于政策在中国语境下具有法的部分功能，政策在革命或改革中起先导作用，在于突破既有的法律秩序，而法律的作用在于确认和保护既有的革命或改革成果。二者这种对立性，借由党的领导和全面依法治国的开展最终统一，并逐渐向相互独立的趋势演进。一方面，党的政策从代替法律统治和管理社会，转向党通过政策指导立法、司法和行政等法治途径发挥政策作用，党的政策逐渐从规范的地位退出，法律在治国理政中的规范性地位得以凸显。另一方面，十八大以来随着全面依法治国的推进，随着党内法规纳入法治体系，随着改革遵循法治先行，政策的制定和实行也将程序化、规范化，党的政策在法治体系中得以规范化并指引法律的立改废。
关键词：法律；党的政策；改革开放
李龙
武汉大学人文社科资深教授，博士生导师
政策和法的关系贯穿了改革开放前后所有有关法律与法治问题的讨论，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势。”进入新时代，习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调的处理好全面依法治国的辩证关系，显然包括了政策和法的辩证关系。虽然学界对党的政策和法的关系多有讨论，但鲜有从纵向角度梳理二者关系；在揭示二者关系时，或者只是抽象的从一般意义上出发谈论而忽视它们在历史不同时期的关系，或者在论及历史上二者关系的演变时却遗漏了其相互间的有机联系。我们认为，政策和法的关系在不同历史阶段表现也不同，且二者都统一在党的领导下，即党通过政策进行革命和改革，法律固定革命和改革的成果，而法律不仅是在政策的指导下建立的，也是作为政策改革对象的政治、经济等体制的外在表现。从历时性的角度梳理政策和法律的关系，有助于我们认清和把握新时代改革于法有据的新形势。
不同于西方国家，中国的政党先于国家建立，走的是以政党领导革命从而建立国家的道路。中国共产党作为进步的力量领导和团结全国人民推翻了三座大山，缔造了新中国。新中国建立后，党继续领导人民进行社会主义建设，推行改革开放发展生产力。党对革命、建设和改革的领导，主要是靠政策和法律来实现的。从规范层面看，在新时代背景下党的政策和法律的关系不仅影响法治建设进程，而且与党的领导相联系。因为：
第一，政策本质上与政府有关，“与统治有关”，并进而影响到法治建设。所谓政策，一般是指某一利益集团为了获取特定利益，实现特定政治、经济、社会目的，根据当时情况而制定的规则。从过程上看，一方面，政策的制定和实施都是为了特定利益或目的，其所改变的是现有的利益格局，这一改变的主体（政策制定主体）一般是政党、政府、政治家。另一方面，只有实际上能持续实施，或者理论上存在持续实施可能的政策制定主体所制定的规则或行动方案，才能被称为政策。因此，为保障政策实施，不论是从理论角度还是实践角度看，触及利益格局的政策的实施必须依赖权威。考虑到权威的主要供给者是政府和国家这一事实，一言以蔽之，政策与政府和统治有关。
因此，不难推想出一个为各国实践所证明的结论，即政策实际上或多或少是以国家强制力为后盾的，政策具有法的特征。这也就解释了为什么有学者将政策，特别是政党政策列为软法规范的“主要渊源”了。也即，政策具备没有严格法的拘束力但却意图产生而事实上也的确产生一定法效果的成文行为规则的性质。既如此，一国政策制定和实施的范围和效力与其国家法治建设的状况是紧密相关的，执政党或在野党之政策可经由其治下或其影响下的经济、社会及文化对法治状况产生间接影响，也可以通过立法、行政甚而是司法对法治状况直接产生影响。西方也莫不如是，比如特朗普共和党政府可以废除奥巴马政府的医改政策；民主党尽管在野，但有民主党倾向的法官也可抵制特朗普政府的移民政策。
第二，中国语境下，党的全面领导决定了党的政策具有普遍约束力。一般而言，执政党的政策对内所约束的一般是党员的行为，“以期形成合力”“赢得民意支持”，直接规范党员；对外一方面可以向选民宣示其政治主张，争取选民，另一方面可以通过直接影响立法、行政和司法，进而约束党员以外的其他主体。在中国，党的政策对内可以直接约束党员，对外也可以约束其他社会主体。因为首先，我国中国共产党党员数量众多，且来源广泛；其次，尽管新中国建立初期党员人数有限，但党的领导地位为历次宪法文件所确认，尤其是三大改造完成后，党组织的普遍建立，使党的政策得以在政治、经济、社会、文化等领域直接产生规范效果；最后，统一战线的建设和发展使得党能够全面准确及时的掌握社会发展动向，党的政策在内容上因而具有普适性，决定了实践中党能适时的制定正确的政策。党的政策这一规范和实践意义上的约束力，有学者将其称为政策法，即党的政策实际上具有法律的效力。从诸多的法理学教材也可以看出这一现象，每论及“法与政策”，多数法理学教材则直接论述党的政策与法。
革命时期的政策具有革命性，旨在确保党在战争和斗争中取得胜利，并最终建立新政权，它与旧法统的关系是对立的。这一历史中形成的对立，在新中国建立以后没有因为法律性质的改变而得以扭转，导致形成了以政策为核心的政策和法律关系，国家治理主要依靠政策。新中国建立后，社会性质革命仍旧需要革命性政策的客观实际，以及随后计划经济环境下政策之治的形成，使得社会主义计划经济基础奠定的上层建筑形成后，对法的认识仍停留在“革命性的政策”，并以政策的形式发动了“文化大革命”。
（一）革命时期以政策优先
革命时期，党的政策和法的关系，基本表现为党依靠政策推翻旧法统所体现和维护的国民党反动统治。此时，“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿”，“政策和策略是党的生命”。在革命时期政策优先有其必然性，党主要是依靠政策领导和取得胜利，推翻国民党反动政权。作为革命党，在国民党的反动统治下，共产党不可能遵循和利用国民党的法律来进行革命。更重要的是，政策问题在当时直接关乎党的生死存亡。
大革命后期党奉行“否认斗争”的政策和第五次反围剿的决战政策，几乎葬送了党和中国革命的前程，坚持农村包围城市武装夺取政权和战略大转移政策，才保存了革命火种。针对大革命时期不具体情况具体分析而“一切联合，否认斗争”的错误政策所导致的失败， 1928年10月红色革命根据地建立初期，毛泽东就结合当时的实际情况指出，红色政权能够并将长期存在的组织和领导条件，“就是共产党组织的有力量和它的政策不失误”。第五次反围剿失败、红军转战延安后，为应对抗日战争，党又采取了一系列包括联蒋抗日、建设抗日统一民族战线在内的正确政策，团结了一切可以团结的力量，取得了抗日战争的胜利。解放战争时期，党把减租减息政策改为没收地主土地分配给农民，实行耕者有其田的政策，所针对和反对的是国民党的土地制度，得到了广大农民的拥护，确保了解放战争的胜利。
（二）政策具有规范地位，法律以政策为核心
随着解放战争的胜利和新中国的建立，党从革命党转变为执政党，开始先后领导人民进行新民主主义革命和社会主义政治、经济、社会等方面的建设，新的法律体系的建设被提上议程，此时政策的位阶应低于法律。但新民主主义到社会主义的转变过程其实仍是革命的过程，政策在这一时期仍是核心，仍具有革命性。加上社会主义法律存在和发展的物质和制度基础仍未建立，国民党旧法统具有资产阶级性被废而不用，最终导致新中国建立初期党的政策在宪法层面获得了规范地位，政策因此在国家建设的各个领域发挥着法律的作用，形成了法律以政策为核心的局面。政策的规范地位和法律建设的滞后，以及法律主要是从政策中来的现实，很容易就得出“法律就是贯彻党的路线、政策的一种工具” “法必须以党的政策为依据”的结论。社会主义制度建立后，伴随着计划经济的确立，政策的地位进一步提高，相应的法律及运行法律的上层建筑也被搁置甚至废除。
1.政策获得规范地位
1949年2月，党中央发布的《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》确定人民司法工作应该以“人民的新的”法律作依据，在新法律系统没有建立以前，应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。该指示实际是以党的政策废除了国民党六法全书，不仅如此，这一政策还确立了司法机关的“办事原则”，即有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。1949年9月通过的具有宪法性质的文件《中国人民政治协商会议共同纲领》除规定废除国民党的旧法统建立新法律体系外，其第四、五、六、七章分别规定了当时的经济、文化、民族和外交政策。因此不论根据《指示》还是《共同纲领》，尽管政策应在法律阙如的情形下适用，但实际上是以规范的形式确认政策的法律地位。
2.政策地位高于法律
当时立法一方面多数是经由政策实行后，总结上升为法律的，例如《土地改革法》实际就是对土改政策的总结和升华，《惩治反革命条例》是对镇压反革命政策的总结。正如董必武1956年5月总结新中国建立以来的法律建设时所说，许多干部不重视法律，只重视政策，“结果到现在两个基本的刑事法规还在起草，民法和民事诉讼法现在还谈不到”，应该立法却没立法。
反观政策，一方面，得益于其便捷易用，灵活性高、针对性强，政策可以及时地指导国家各个方面的活动，为国家政治建设、经济恢复和发展作出了巨大贡献。新中国建立后三年内，到1953年，在党的经济政策的指导下，“工农业总产值超过1936年的最高纪录20%”。为基本实现工业化而制定的第一个五年计划的顺利完成，使我国的工业基础得到改善，尤其是初步建立了门类齐全的重工业体系。另一方面，党的政策不仅及时反映了政治经济社会建设的需要，而且拥有良好的群众基础。经过长期的实践检验，毛泽东总结党的“正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众要求相适合，都是联系群众的”。
（三）法律虚无和砸烂公检法
随着1956年三大改造的完成，公有制经济成为国家经济的基础，在此经济基础之上，社会主义基本制度也得以确立，国家开始实行计划经济，围绕和服务计划经济的上层建筑也逐渐带有“计划”的色彩。作为政策之治的计划经济与作为法律之治的市场经济相比，计划经济致使商品经济逐渐萎缩和消失，导致国家和社会对法律的需求降低，基本排除了法律适用的空间。
1.计划经济导致政策的主导地位
基于新中国建立以来，各个方面，特别是经济建设取得的成就，1956年中共八大认识到社会主要矛盾已经发生转变，认识到新中国建立以来轻视法律和法制建设的实际，将建立完备的法律和法制体系作为迫切任务。但随着计划经济的确立，国家和社会对法律的需求降低，这一任务又被束之高阁。一方面，直到1957年，毛泽东对法律的认识仍是革命性的。尽管在当年的省、市、自治区党委书记会议上毛泽东就指出：“一定要守法，不要破坏革命法制。”但与此同时，1957年2月，毛泽东在最高国务会议上强调，维护社会秩序需要靠行政命令。另一方面，计划经济条件下，政策基本上能解决包括财经、政法、外事、科学、文教方面的所有事务。1959年司法部和监察部被撤销，1960年11月，“两高”和公安部三家归公安部党组统一领导，法律虚无主义蔓延。
2.“文革”期间的政策仍具有革命性
“文革”开始后，政策的革命性借着计划经济下的政策之治得以复活，政策高于法，林彪和“四人帮”等野心分子更是借助政策的革命性为所欲为。
当然毛泽东和党自身也认识到否定法律和法制具有危害性，从1956年开始，逐渐进行了一些有益的探索，但“四清”运动结束了这一进程。到1966年，“文化大革命”的发动又彻底终结了法制建设，包括公检法在内的所有国家机关均不能依据法律运行，一切唯政策、唯领导人讲话。林彪和“四人帮”更是借助毛泽东的错误，借助“无产阶级文化大革命”路线弃法律于不顾。不仅如此，唯政策又导致了“人高于法”：政策由党的领导机关制定，靠党员干部执行，一套流程下来，完全靠人，并不依据法律，因此人高于法。人高于法的极端情形便是个人崇拜，领导人语录不仅代替国法，也代替了党纪，成了判案的“最高指示”。
十一届三中全会以后，党的工作重点转移到现代化建设上，党的政策和法律之间的关系得以理顺，政策引领法制建设的基调得以奠定。鉴于十年动乱造成的党和国家生活的无序混乱局面，党通过几次重要的会议，在政策的指引下，首先恢复“文革”之前建立的社会主义法制，并加以改进，确立法制是人民民主的保障。其次，建立健全社会主义法制，强调政策不能代替法律，强调政策和法律之间相互联系但有区别。最后，将依法治国作为治国的基本方略提出来，强调依法治国是从制度上和法律上保证作为党的总政策的“基本路线和基本方针的贯彻实施”。
（一）健全法制
为恢复社会秩序，建立长治久安的国家治理方式，法制建设在改革初就被提出来了。一方面，法制建设是为了改变“文革”期间人民的生命和财产被肆意践踏和剥夺的状况；另一方面在政策的指引下，法制建设承担了固定改革成果的重任。法制建设有利于将经济、政治、社会建设的路线和成就制定成为法律，使之不因领导人意志的改变而改变。
1.由革命的政策到改革的政策
所谓革命的政策，在于推翻既有的政治秩序，代之以新的政治秩序，而政治秩序一般集中体现为以宪法为核心的法律秩序。换言之，即某一时期制定作为总政策的路线方针，以推翻旧的宪法秩序，建立新的法律秩序，而下一轮革命所要推翻的又是新建立的法律秩序。具体到中国语境下表现为，党制定的新民主主义革命的总政策，通过领导广大人民群众，推翻三座大山，建立新中国，以《共同纲领》代替旧法统；党在过渡时期的总路线，在于通过“三大改造”，从新民主主义过度到社会主义，以五四宪法代替《共同纲领》；“文革”期间的政策，可以概括为，通过无产阶级的继续革命，实现无产阶级专政，以七五宪法代替五四宪法。改革与革命不同，是逐步的改变以往不合时宜的做法，其本身即包含着对旧有政治秩序的承认。中国语境下，改革在于通过党的政策指引改变以往法律秩序，并通过新法律将改革成果固定下来。因此，革命和改革在中国，一方面二者都与党的政策相关，另一方面二者又均否定以往的既定事实而以法律确认新的事实。革命和改革的这种共性，使得党的政策可以从革命性向改革性转变。1978年以后，党的政策具有了改革性。
1978年12月在召开十一届三中全会前的工作会议上，邓小平提出“取消革命委员会，恢复原来的体制”，恢复“脱胎于革命战争年代而在社会主义改造时期基本确立的”制度。在立法和政策关系方面，“没有立法之前，只能按政策办事；法立了以后，坚决按法律办事”，政策成熟之后，应该上升为法律。法律“成熟一条就修改补充一条”，制定“国法”的同时要制定“党法”，改变以往“许多重大问题往往是一两个人说了算”，改变“把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”的情况，避免管理国家靠人治。
2.党的政策通过立法程序转化为法律
历史证明，政策代替法律治国的一个苦果是导致个人崇拜，领导人的全部话语均被认为是绝对正确的，致使包括实体法和程序法在内的所有法律被废而不用，导致公民的基本权利失去了实体法律根据，或者即便经过司法程序，亦无程序法的保护。因此，“文革”期间大量充斥着未经审判而被定罪的情形，有罪推定成为常态。为防止这种情况的出现，也为响应十一届三中全会的精神，一方面立法工作从改革开放初就开始了，1979年便制定了刑法和刑事诉讼法；另一方面，党中央发布指示，通过政策明确指出，司法机关处理犯罪，应该以事实为根据，以法律为准绳，不能否定法律，轻视法律，以言代法，有法不依，不能认为法律可有可无，法律束手束脚，政策就是法律，有了政策可以不要法律。
1978年邓小平有感于反右倾扩大化和“文革”时期由政策治国导致的极端个人崇拜、法律荡然无存、公民基本权利毫无保障的情况，强调要发展完备的社会主义法制。1978年彭真恢复工作后长期从事政法工作，他在总结立法工作经验后，认为党的领导是通过方针、政策的领导，而形势决定任务、方针、政策，正确成熟的政策应该上升为法律，以法律的形式逐个固定下来。他认为，法律“是社会实践经验的总结，是实践证明正确的政策的法律化、条文化”。邓小平、彭真以及其他老一辈党和国家领导人在相关会议上的表态和法律建设实践，鼓励了法学界就有关问题展开讨论。
3.政策的规范地位被法律取代
1979年后，学界对政策与法的关系的一般认识可以概括为：政策和法律既区别又联系，政策和法律在产生条件、制定主体、效力、外延和内涵方面都存在不同；不论是党的总政策还是具体政策，对相应的法律都具有指导作用；执政党要通过立法程序将自己成熟的政策制定为国家法律，以法律强制力保障国家政策执行；政策指导立法，党在宪法和法律之内活动。1982年十二大上通过的党章，规定党必须在宪法和法律的范围内活动。八二宪法规定法院审判的依据是法律，未将党的政策列为审判规范依据地位，改变了新中国建立以来政策具有规范地位的做法。以上二者以党内最高法和国家最高法的形式，规定了党在法律范围内活动的原则，从而从法理上奠定了党的政策与宪法和法律的区别。
（二）法治的提出
随着社会主义法制的逐步建立，依靠政策治国经常会与法律发生冲突，党的执政和领导方式亟待转变。加之市场经济的逐步发展，其他社会主体对法治的要求也越来越迫切，依法治国渐渐被党提上工作议程。但中国特色社会主义法治道路的逻辑不同于西方，鉴于改革和社会主义建设的继续推进，依法治国需要协调法律的稳定性和改革的变动性关系，政策的改革性被激活，中国特色社会主义法治是“从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施”。
1.法治优于人治
政策之治的集中体现是人治。当时法学界对人治和法治的讨论存在三种观点，一种主张人治，一种主张法治，还有一种主张人治和法治应当结合，主流观点认为法治优于人治。当时党内对这一问题也有定论，认为法治优于人治。1988年到1989年，邓小平多次强调一个国家不应该把命运、希望寄托在“一两个人的声望上”，他认为搞法制靠得住些。1986年彭真在全国政法工作会议上说：“光靠个人的英明是不行的，这个问题，苏联有经验教训，中国也有经验教训。”他认为法制是总结新中国建立以来正反两面的经验教训得出的，“管理国家，靠人治还是靠法制？一定要靠法制”。
2.社会主义市场经济为法律之治提供了经济环境
法制的全面建设不仅得益于党在政治制度建设上的重视，社会主义市场经济的确立也为法制建设提供了坚实的物质基础。社会主义市场经济代替计划经济的提出，彻底破除了政策代替法律治国的计划经济根源。随着经济改革的不断深入和市场的培育发展，各类市场主体对法律的需求也越来越多，法制建设渐渐的由主动立法到适应立法，法制建设的进程越来越快。
1992年10月，十四大报告确立了经济改革的目标是建设社会主义市场经济，并且将经济建设和法制建设结合起来，提出要一手抓经济建设，一手抓民主法制。12月，乔石在纪念八二宪法十周年之际表示：“社会主义法制建设是社会主义市场经济体制建设的不可分割的组成部分，没有法律的保障，社会主义市场经济体制就不可能确立和完善起来。”在建设社会主义市场经济路线政策的指引下，1993年全国人大通过宪法修正案，将国家实行社会主义市场经济写入宪法。
3.依法治国保证党的路线和基本方针的贯彻实施
法制建设的迅速开展，以及十一届三中全会以来党对执政党地位的认识，在客观上亟待培养领导干部的法制意识，转变以往只依靠政策治国的做法。政策的规范地位被法律代替，党章和宪法均对党的政策和法的关系作了清晰的界定。
为适应改革开放以来的转变，邓小平在法制建设和改革开放初期就强调：“全党同志和全体干部要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器。”1994年中央开始举办法制讲座，以加强中央领导同志对法制建设以及法律知识的了解。依法治国的提出即是讲座的重要内容，江泽民指出,依法治国“是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针”。1997年十五大将依法治国作为治国的基本方略提出来。1997年通过的宪法修正案，把依法治国，建设社会主义法治国家写入宪法。由此，党的政策和依法治国之间的关系被界定清晰，即依法治国从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施。
建设与中国国情相适应的法制体系，是依法治国应有的规范前提，也是党综合运用政策执政的题中之意。法制体系的建成，保障了国家在政治、经济和社会生活的主要方面基本上做到了有法可依。但一方面，社会主义的建设仍在继续，改革仍在继续，人民对法治的需求现在已经不仅仅停留在法制完备这一状态下，改革也有被法制体系框定的危险。亟需建成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。另一方面，全面从严治党是党建的新时代课题，规范党员干部权力的运行，要求从制度上进行建设和设计。形成完善的党内法规体系正是在此背景下提出的。
（一）有法可依的改革：法律体系的形成
从十一届三中全会提出建立完备的法制体系起，党领导人民顺应时代发展潮流，顺应市场经济发展规律，逐步建立起了中国特色社会主义法律体系。2011年在全国人大会议上，吴邦国郑重宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。由此，我国形成了以宪法为中心的，包括宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法在内的法制有机体。
法制体系的形成从规范层面确立了政府、民商事主体及其他社会主体的权利与义务，为各类法律主体权利受到侵害时的救济提供了实体和程序法的依据。这一局面的形成，意味着自建党以来形成的依靠党的政策为主领导革命、改革和建设的空间大为收缩，使得依靠法律解决争端和纠纷有了前提条件，有法可依的目标得以实现。但社会主义仍在建设之中，改革进入深水区，如何适应法治，在法治环境下引领指导改革，如何规范执权力牛耳者的权力成为迫切需要解决的问题。
（二）从法制体系到法治体系
法制体系的建立和完善，是在反思政策之治的基础上形成的，是在反思个人权利被任意侵犯和社会秩序混乱基础上提出的，为的是通过法律来维护社会秩序、保护公民权利。依法治国的提出，是在领导干部守法用法意识不强的时代背景下提出来的。换言之，二者的提出，围绕的核心是法律，或者说法律中心主义。但这一范式的局限性很明显，这不仅为西方国家所验证，在当下的中国也在不断被验证。
法律中心主义前提下，随着法制体系的形成，框定了改革的方向，法律成为了需要改革的既得利益集团的护身符，限制了改革的空间，改革可能会失去方向，新的社会矛盾的解决会失去途径。如何突破法律中心主义，并实现改革目标？为此，十八大之后法治建设进一步推进，改革被纳入全面依法治国轨道。习近平提出，要用法治思维推动改革，做到凡属重大改革都要于法有据，要用法治思维和法治方式化解社会矛盾，要用法治方式凝聚改革共识。为同改革开放不断深化相适应，十八届四中全会提出全面推进依法治国，“建设中国特色社会主义法治体系”“发挥政策和法律的各自优势”“实现立法和改革决策相衔接”“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。十九大进一步指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障；进入新时代，习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，立法规划要围绕十九大作出的重大战略部署以及深化党和国家机构改革作出完善。
（三）党内法规体系确保政策法治化、满足政策引领改革的需要
随着国内国际局势的变化，党所面临的挑战和考验前所未有。党的领导权的运作实际是一种“不成文的”运作机制，缺乏制度化的保障，这给党内少数贪腐分子利用党的政策或个人权威干预行政、司法留下了制度空间。党内法规体系能够惩治党内腐败分子以权压法、以言代法的政策之治的做法。因为一则，完善的党内法规体系的形成能够保障党内民主，正如完备的法制体系促进各类主体规范行使权利一样，促进权力形成、行使规范化、程序化，进而也形成制度化的追责机制。二则，党内法规体系的提出，实际上是区分规范性文件和党内法规的结果，而且借助党内法规可以有效的遏制党内规范性文件的任意制定态势。《党内法规制定条例》第5条规定，党内法规的表述应当是规范化的，这一要求将党内法规与一般非规范形式的规范性文件相区分，如决议、决定、意见、通知等，而我们日常所见的党的政策正是这类决议、决定、意见、通知等规范性文件。
自2013年以来，党中央开始大规模的党内法规建设。2013年5月，党中央通过了《党内法规制定条例》和《党内法规与规范性文件备案规定》，以期指导建设形成完备的党内法规体系。2014年10月，习近平提出要全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，而完善的党内的法规体系是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”2018年十九大上习近平进一步指出，要把党内法规和党的纪律挺在前面，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法，巩固发展“反腐败斗争压倒性态势”。
综上，我国政策和法律均代表着人民的意志，二者关系的正确处理，确保了国家政治、经济及法治建设的顺利展开。二者关系的发展，伴随着推动中国现代化革命与改革的问题一起出现，即党领导人民通过革命和改革实现社会主义现代化。改革开放前，政策具有规范地位，政策是二者关系中的核心。党通过政策领导中国革命，推翻国民党政府、建立新中国，实现社会性质向社会主义转变，旧法统和新民主主义时期的法律自然也是革命的对象。改革开放后的40年，政策的主要作用是引领改革，改变不适应时代的体制，法律一方面在政策的指引下渐渐完善，另一方面又成为政策改革的对象。进入新时代，党以政策引领改革，将改革纳入法治的轨道，改革同新形势不相适应的法律。
以往的经验充分说明了离开法律，国家政治、经济和社会建设会陷于混乱；以往的经验证明了政策在改革中的先导作用，在法制建设方面的指引作用，确保了社会剧烈变化时所需要的秩序和预期。进入新时代，伴随着国内社会矛盾的转变，以及国际社会形势风云变幻，改革的任务任重道远，法律的滞后性将影响我国在国内和国际社会中对棘手事务的处理，党的政策的灵活高效有利于有针对性的解决相关问题。有鉴于此，党的政策在这一时期仍将在立法、执法和司法方面发挥指导作用。不仅如此，党内法规建设的适时提出，也确保了党内工作的规范开展，从而有序推动党的政策的制定。
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《甘肃政法学院学报》2019年第4期要目
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